Non-recours aux droits sociaux : l’observatoire de la santé et du social à Bruxelles dénonce

En charge de la publication des rapports bruxellois sur l’état de la pauvreté, l’Observatoire s’est penché sur un phénomène répandu et peu connu, dont nous vous informons régulièrement : le non-recours aux droits sociaux et la sous-protection sociale. Ce rapport exploratoire, basé sur des entretiens avec des personnes qui vivent ces situations et avec des intervenants professionnels, dresse une photographie globale de cette problématique à Bruxelles par rapport à plusieurs droits fondamentaux (formation, assurance-chômage, santé, aide sociale). Il met également en lumière une augmentation du phénomène qui n’est pas sans lien avec la pression mise sur la sécurité sociale. Plongée dans ce rapport remarquable…

L’Observatoire de la santé et du social à Bruxelles reprend la définition et la typologie de Philippe Warin pour décrire les formes de non-recours : «Le non-recours renvoie à toute personne qui – en tout état de cause – ne bénéficie pas d’une offre publique, de droits et de services, à laquelle elle pourrait prétendre» (P. Warin, 2010, Observatoire des non-recours aux droits et services - Odenore). Une typologie est proposée et se décline en une série de situations :

-          « La non-connaissance: l’offre n’est pas connue, par manque d’information sur son existence ou son mode d’accès, par non-proposition du prestataire;

-          La non-demande: l’offre est connue mais n’est pas demandée, par non-adhésion aux principes de l’offre, par manque d’intérêt pour l’offre, pour garantir l’estime de soi, parce que le bénéficiaire a des solutions alternatives. Ou par contrainte: découragement, difficultés d’accessibilité, dénigrement de son éligibilité, de ses chances ou de ses capacités, difficulté à exprimer des besoins, crainte de stigmatisation, sentiment de discrimination, perte de l’idée d’avoir (droit à) des droits;

-          La non-réception: l’offre est connue et demandée mais pas obtenue, par abandon de la demande, non-adhésion à la proposition, arrangement avec le prestataire, inattention aux procédures, dysfonctionnement du service prestataire, discrimination…

-          La non-proposition: l’intervenant social ne propose pas une offre, notamment parce qu’il estime qu’en cas de difficulté ou d’échec, le demandeur pourra se replier durablement sinon définitivement ».

Source : Le non-recours: définition et typologies, document de travail n°1, juin 2010. http://odenore.msh-alpes.fr

L’étude met en évidence que les changements fréquents des conditions d’octroi créent ce qu’elle appelle des «espaces de précarités». Elle cite comme exemple, les changements fréquents de statuts que traversent les usagers, passant momentanément par exemple du chômage à l’emploi précaire, de l’emploi au CPAS, du CPAS à l’emploi, ou encore de la maladie à l’invalidité… Durant ces périodes de changements, ou suite à ceux-ci, les personnes ne reçoivent parfois plus aucun revenu et traversent des périodes de précarisation pouvant se prolonger dans le temps avec parfois de graves conséquences sur leurs situations de vie.

Cette instabilité est souvent causée par les politiques d’activation elles-mêmes. En effet, celles-ci poussent des personnes à prendre un emploi même s’il ne dure qu’un mois, ou à suivre une formation pendant une période déterminée. Cela provoque des démarches administratives, qui induisent parfois des blocages. On pense ici aux suspensions du paiement des allocations de chômage dont ont déjà été victimes des stagiaires dans des centres de notre fédération, faits que nous avons dénoncés alors. L’Observatoire a étudié les parcours de personnes qui ont été exclues du chômage en 2010 sur deux années (2010-2012). Elle observe qu’après une sanction du chômage, au bout de deux ans, 19% sont dans une situation inconnue de la sécurité sociale. Il s’agit de personnes qui n’ont plus de statut ou de revenu lié à la Sécurité sociale. Au cours des deux années suivant la sanction, 40% présentent deux statuts différents et 25% au moins trois statuts différents (par exemple cumul du chômage et d’une aide financière d’un CPAS). L’étude a aussi étudié les parcours d’un groupe de bénéficiaires du revenu d’intégration. On croit ce droit stable, or, 15% des personnes se retrouvent dans une situation inconnue de la sécurité sociale au bout de deux ans. Là aussi il y a des parcours instables avec 39% des parcours étudiés qui ont deux statuts différents et 12% ont au moins trois statuts différents sur les deux années.

Ces observations montrent qu’une instabilité de statuts induit une instabilité de revenus avec au pire, une perte totale des allocations… Cela replace clairement la pauvreté monétaire et l’instabilité des revenus et des statuts, au centre des dynamiques de précarisation actuelles. Avec la multiplication des changements légaux qui conditionnent et contractualisent les droits, il est très probable que ce phénomène s’accélère.

Traduire la situation sociale d’une personne en droits devient de plus en plus difficile pour les intervenants. Ils ne peuvent pas suivre toutes les modifications législatives et ne parviennent pas toujours à informer ou à orienter. Les personnes expliquent donc qu’on leur rapporte des informations erronées et qu’on les réoriente constamment. Non seulement chaque droit se complexifie en lui-même, mais ce sont aussi les contradictions et absence de complémentarité entre les différents droits qui rendent le tout trop compliqué.

En matière de droit à la formation, l’assurance chômage et l’aide sociale entrainent des injonctions de plus en plus fortes à la formation. Or, l’accès à la formation n’est pas toujours garanti pour les personnes les plus précaires ; elles peuvent aussi vite se décourager parce qu’elles n’ont pas toujours le choix d’une offre adaptée ou motivante. De plus, même si elles suivent plusieurs formations, elles ne trouvent pas forcément d’emploi ou d’emploi avec un minimum de stabilité ou de qualité.

En matière d’accès à l’assurance-chômage, on observe de plus en plus de difficultés à obtenir une ouverture de droit ; ce phénomène s’explique par la multiplication des emplois précaires et de trop courte durée, mais aussi par la complexité du système avec des institutions (syndicats, ONEM, Actiris, Forem, CPAS) que les personnes confondent ou dont elles ne comprennent pas les rôles spécifiques. Le droit au chômage est celui qui change et qui se restreint le plus.

Dans le domaine de la santé, le report des soins est fréquent. Des personnes y renoncent pour plusieurs raisons, parce qu’elles ne savent pas combien un traitement ou une prestation va leur coûter, parce qu’elles doivent avancer l’argent, ou parce que leur santé physique ou psychique ne leur permet pas l’accès aux structures de soins ou aux mutualités par exemple.

Difficultés d’accès et non-demandes continuent à limiter l’accès au droit à l’aide sociale. Le CPAS continue à susciter des représentations négatives : il fait honte à certaines personnes qui ne s’y reconnaissent pas ou qui ne veulent plus y être confrontées. De plus, dans chaque commune, l’accueil varie. Aussi, des personnes se voient refuser leur demande d’aide sans comprendre pourquoi ou sans savoir qu’elles y auraient peut-être quand même droit. Il arrive que des motifs de refus ne soient pas justifiés, ou que l’ayant droit s’épuise dans ses démarches pour faire valoir ses droits. Il s’agit d’un véritable enjeu sachant qu’avec la réforme de la Justice, les voies de recours possibles se rétrécissent certainement pour les plus précaires et risquent d’accentuer la précarisation.

L’automatisation des droits est perçue comme un moyen de simplifier l’activation des droits. Hélas, ce ne serait pas si simple, l’étude met en avant des écueils. En effet, l’automatisation des transferts peut se faire intrusive, et pose des questions de fond sur la protection de la vie privée. Elle peut paradoxalement contribuer à stigmatiser ceux qu’elle annonce soutenir et renforcer la suspicion des personnes sensées en bénéficier vis-à-vis des institutions. Après tout, ne sert-elle pas prioritairement de moyen de contrôle ? De l’avis de plusieurs intervenants, ces transferts de données peuvent aussi compliquer, voire interdire l’accès des bénéficiaires à leurs droits. Ainsi, si un droit est fermé, il peut être plus difficile pour la personne d’y accéder à nouveau ensuite, la réouverture du droit se révélant complexifiée, notamment quand des données non actualisées interdisent l’introduction de la nouvelle demande. Plus étonnant, il est fait remarquer que malgré des transferts automatisés de données fournissant de plus en plus d’infos aux organismes de sécurité sociale, il est toujours demandé aux personnes d’amener un grand nombre de documents, de preuves, ou de renouveler elles-mêmes le droit, ou de signaler elles-mêmes les changements… Or, elles ne le font pas toujours parce qu’elles l’ignorent, ou ne sont pas dans les conditions pour le faire. L’automatisation peut aussi rimer avec une forme de standardisation du traitement des personnes qui, à force, détériore la relation citoyens-services publics.

Dans le rapport, les intervenants ont émis des recommandations précises par rapport à l’automatisation des droits, ils sont favorables à une simplification des procédures, des droits en général, qui requiert une mise à disposition d’informations valides, une meilleure coordination, une analyse et une vérification des flux avec aussi une gestion du secret professionnel dans le respect de la vie privée. De manière générale, il est important de se poser la question des attentes et des obligations vis-à-vis des personnes et de voir si elles ne sont pas disproportionnées au vu de leur situation objective. Les motifs des décisions sont aussi importants: sont-ils valables et respectueux des règles ? Il faut garder en tête le devoir de garantir les droits sociaux fondamentaux des personnes en situation de précarité ou de tout citoyen, dans le respect de la Charte de l’assuré social (voir à http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=fr&la=F&cn=1995041144&table_name=loi).

Le rapport de l’Observatoire peut être consulté à http://www.observatbru.be/documents/graphics/rapport-pauvrete/rapport_thema_fr_2016.pdf

 

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